Em várias ocasiões, tive oportunidades em dissertar sobre este tema, seja em artigos, palestras ou cursos de capacitação de gestores, exatamente por se constituir em fator de primordial importância e determinante ao sucesso ou ao fracasso de qualquer empreendimento entre público e privado.
Na realidade, também é determinante no processo de gerenciamento e aplicação dos recursos públicos mesmo quando o ente gerenciador é tão somente a administração pública. Há um movimento contrário à adoção de modelos de gestão nos quais participam entidades de direito privado. Alegam-se perda do controle, uso desregrado do recurso público, diminuição dos serviços ofertados, etc. Mas o fato é que, a má gestão, a improbidade, a falta de qualidade e o uso irracional do dinheiro público, estão presentes em boa parte das administrações municipais, estaduais e federais. Os Tribunais de Contas e os Judiciais estão abarrotados de processos que apontam responsabilidades de toda ordem. O que sempre dizemos é: má gestão e corrupção podem acontecer em qualquer modelo, pois independem do modelo de gestão e sim do caráter dos dirigentes.
Durante os mais de 30 anos transitando pelos dois segmentos pude constatar essa afirmação.
E aí vem a seguinte pergunta: então não há jeito?
Sim, é claro que há.
Então Vejamos.
Na administração pública brasileira há muito se vem criando mecanismos de controle e monitoramento que impeçam ou ao menos dificultem práticas de gestão que signifiquem a ineficiência como produto, que, por conseguinte, se resume na falta de qualidade e no uso irracional dos recursos. São inúmeras leis, normas, regulamentos e acórdãos que se juntam e se entrelaçam para obrigar aos gestores que alcancem resultados com eficiência. Portanto, não é a ausência de regulamentação que faz o “mau gestor”.
Por outro lado, nem sempre o “mau gestor” está configurado por um ato de improbidade ou deliberadamente por alguma forma de corrupção. Estes são imperdoáveis e merecem a aplicação rigorosa da lei em todas as instâncias, administrativa, civil e penal quando for o caso. Esses sim são aqueles destituídos de caráter à altura para lidarem com a coisa pública. Excetuando-se, portanto, esses casos, vamos tentar entender as outras razões que levam os gestores públicos a não cumprirem eficientemente as suas missões em seus respectivos órgãos. Embora apareça como vilã, a legislação não é o maior obstáculo. Quando a estrutura do órgão aplicador da lei tem adequada capacitação, a aplicação da lei se torna mais leve. Ao contrário, tudo fica mais difícil. Por exemplo: a Lei 8.666/93, a maior das vilãs, exige que as contratações de obras e serviços sejam precedidas do respectivo projeto básico. Ora, elaborar um projeto básico exige conhecimento não somente da sua estrutura em si, mas principalmente do objeto que se pretenda contratar. E esse componente é só o começo do processo. Dele virá o edital, a publicidade, audiência pública, questionamentos prévios, abertura de propostas, recursos e contratação. Para cada fase requer conhecimento e experiência específica. O que então acontece quando não existe a estrutura e capacidade adequadas? Os instrumentos são mal elaborados, as provisões orçamentárias são precárias e as escolhas podem recair em fornecedores pouco comprometidos com a qualidade dos produtos ou com prazos de entrega. Consequência: perda da eficiência do poder público, diligência do tribunal de contas e inserção do gestor no rol dos responsáveis. Neste caso, por melhor que tenha sido a intenção do gestor, ela não será considerada, pois “boa intenção” não é fator atenuante nesses casos.
A solução, portanto, é a capacitação, a padronização, a redução do turn-over, as boas condições de trabalho e, principalmente, o planejamento. O uso de ferramentas informatizadas para pesquisas é essencial, pois tudo o que se deseja fazer, ou quase tudo, encontram-se similares já realizados, que podem servir de parâmetros.
E quais as diferenças em relação ao gerenciamento feito por entidades privadas?
Eu divido em dois grupos:
1- Flexibilidade
Consiste na forma de aplicar as regras (não se trata de ausência de regra).
Toda entidade qualificada como Organização Social e contratada para gerenciar um serviço ou uma unidade pública, firma um Contrato de Gestão, no qual são estabelecidas diretrizes e metas as serem cumpridas. A entidade não inventa nada, apenas cumpre aquilo que a administração pública determina. Um dos mandamentos previsto nos instrumentos de pactuação é que a entidade deve submeter à aprovação da administração e divulgar em diário oficial as regras para contratação de bens e serviços e a forma de contratar pessoal. Evidentemente que não se trata em aderir à Lei 8.666/93 na sua íntegra, mas também não poderá se constituir em regra destituída do mínimo que signifique a observância dos princípios constitucionais. Prevalecerá o bom senso. Parece pouco, mas, juntamente com outros fatores facilitadores fazem toda a diferença.
Quando uma entidade assina um contrato de gestão, o faz em cima de um plano de ação aprovado pela administração onde as condições de trabalho e formação de equipe são elementos cruciais no processo de assunção das responsabilidades nele contidas. Nesse ponto, entra na agenda a transparência como elemento integrador entre a entidade gerenciadora, a administração pública, os órgãos de controle e as instâncias do controle social. O interessante é que, embora a transparência seja sempre recomendável em todos os níveis e que independe das circunstâncias de governança, quase sempre as estruturas públicas não são capazes de responder adequadamente a essa necessidade.
A transparência vem de diversas formas, entre elas destaco: a prestação das contas financeiras, com os apontamentos sobre os grupos de despesas incorridas; a demonstração do nível de atingimento das metas; a movimentação dos recursos humanos; os bens e serviços contratados; os processos de contratações em andamento; o nível de qualidade percebida pelos usuários; o grau de satisfação dos colaboradores e, por fim, as notas explicativas sobre as razões do não cumprimento de metas, as dificuldades operacionais e outras informações relevantes.
Esse procedimento é peça chave no sucesso dos gerenciamentos por Organizações Sociais e se constituem nos elementos essenciais a qualquer processo de avaliação e controle, seja por parte do poder executivo quanto dos demais poderes e órgãos de controle.
2- Incorporação
O termo incorporação tem a seguinte definição: qualidade ou caráter do que é incorporado, integrado, anexado. Utilizo desse termo para registrar um dos mais importantes efeitos do processo de parceria entre a administração pública e as entidades qualificadas como Organizações Sociais. E quem são essas entidades?
São entidades de direito privado, sem fins lucrativos, criadas com a vocação de apoiar o desenvolvimento técnico-científico de segmentos que compõem as políticas públicas de interesse social. A qualificação se dá por reconhecimento da administração pública em se tornar uma entidade capaz de firmar parceria com o poder público e assim contribuir para ampliar a capacidade do estado na execução das políticas públicas, seja na área da saúde, da educação, do desporto ou da cultura. O que, porém é mais importante é justamente a capacidade dessa entidade em incorporar tudo aquilo que lhe é próprio por vocação. Isso quer dizer: se a entidade tem experiência em gerenciar ações de saúde, significa dizer que toda a sua expertise técnica e de gestão será coloca à disposição da administração pública. Mais do que isso, a administração pública irá se apropriar desse conhecimento e transformá-lo em melhores serviços à sociedade.
Esses dois pontos fecham o circuito das “boas práticas de gestão” e fomentam a transformação do círculo vicioso da administração pública em círculo virtuoso, onde os resultados obtidos beneficiam diretamente a população.
Sergio Mansilha
Na realidade, também é determinante no processo de gerenciamento e aplicação dos recursos públicos mesmo quando o ente gerenciador é tão somente a administração pública. Há um movimento contrário à adoção de modelos de gestão nos quais participam entidades de direito privado. Alegam-se perda do controle, uso desregrado do recurso público, diminuição dos serviços ofertados, etc. Mas o fato é que, a má gestão, a improbidade, a falta de qualidade e o uso irracional do dinheiro público, estão presentes em boa parte das administrações municipais, estaduais e federais. Os Tribunais de Contas e os Judiciais estão abarrotados de processos que apontam responsabilidades de toda ordem. O que sempre dizemos é: má gestão e corrupção podem acontecer em qualquer modelo, pois independem do modelo de gestão e sim do caráter dos dirigentes.
Durante os mais de 30 anos transitando pelos dois segmentos pude constatar essa afirmação.
E aí vem a seguinte pergunta: então não há jeito?
Sim, é claro que há.
Então Vejamos.
Na administração pública brasileira há muito se vem criando mecanismos de controle e monitoramento que impeçam ou ao menos dificultem práticas de gestão que signifiquem a ineficiência como produto, que, por conseguinte, se resume na falta de qualidade e no uso irracional dos recursos. São inúmeras leis, normas, regulamentos e acórdãos que se juntam e se entrelaçam para obrigar aos gestores que alcancem resultados com eficiência. Portanto, não é a ausência de regulamentação que faz o “mau gestor”.
Por outro lado, nem sempre o “mau gestor” está configurado por um ato de improbidade ou deliberadamente por alguma forma de corrupção. Estes são imperdoáveis e merecem a aplicação rigorosa da lei em todas as instâncias, administrativa, civil e penal quando for o caso. Esses sim são aqueles destituídos de caráter à altura para lidarem com a coisa pública. Excetuando-se, portanto, esses casos, vamos tentar entender as outras razões que levam os gestores públicos a não cumprirem eficientemente as suas missões em seus respectivos órgãos. Embora apareça como vilã, a legislação não é o maior obstáculo. Quando a estrutura do órgão aplicador da lei tem adequada capacitação, a aplicação da lei se torna mais leve. Ao contrário, tudo fica mais difícil. Por exemplo: a Lei 8.666/93, a maior das vilãs, exige que as contratações de obras e serviços sejam precedidas do respectivo projeto básico. Ora, elaborar um projeto básico exige conhecimento não somente da sua estrutura em si, mas principalmente do objeto que se pretenda contratar. E esse componente é só o começo do processo. Dele virá o edital, a publicidade, audiência pública, questionamentos prévios, abertura de propostas, recursos e contratação. Para cada fase requer conhecimento e experiência específica. O que então acontece quando não existe a estrutura e capacidade adequadas? Os instrumentos são mal elaborados, as provisões orçamentárias são precárias e as escolhas podem recair em fornecedores pouco comprometidos com a qualidade dos produtos ou com prazos de entrega. Consequência: perda da eficiência do poder público, diligência do tribunal de contas e inserção do gestor no rol dos responsáveis. Neste caso, por melhor que tenha sido a intenção do gestor, ela não será considerada, pois “boa intenção” não é fator atenuante nesses casos.
A solução, portanto, é a capacitação, a padronização, a redução do turn-over, as boas condições de trabalho e, principalmente, o planejamento. O uso de ferramentas informatizadas para pesquisas é essencial, pois tudo o que se deseja fazer, ou quase tudo, encontram-se similares já realizados, que podem servir de parâmetros.
E quais as diferenças em relação ao gerenciamento feito por entidades privadas?
Eu divido em dois grupos:
1- Flexibilidade
Consiste na forma de aplicar as regras (não se trata de ausência de regra).
Toda entidade qualificada como Organização Social e contratada para gerenciar um serviço ou uma unidade pública, firma um Contrato de Gestão, no qual são estabelecidas diretrizes e metas as serem cumpridas. A entidade não inventa nada, apenas cumpre aquilo que a administração pública determina. Um dos mandamentos previsto nos instrumentos de pactuação é que a entidade deve submeter à aprovação da administração e divulgar em diário oficial as regras para contratação de bens e serviços e a forma de contratar pessoal. Evidentemente que não se trata em aderir à Lei 8.666/93 na sua íntegra, mas também não poderá se constituir em regra destituída do mínimo que signifique a observância dos princípios constitucionais. Prevalecerá o bom senso. Parece pouco, mas, juntamente com outros fatores facilitadores fazem toda a diferença.
Quando uma entidade assina um contrato de gestão, o faz em cima de um plano de ação aprovado pela administração onde as condições de trabalho e formação de equipe são elementos cruciais no processo de assunção das responsabilidades nele contidas. Nesse ponto, entra na agenda a transparência como elemento integrador entre a entidade gerenciadora, a administração pública, os órgãos de controle e as instâncias do controle social. O interessante é que, embora a transparência seja sempre recomendável em todos os níveis e que independe das circunstâncias de governança, quase sempre as estruturas públicas não são capazes de responder adequadamente a essa necessidade.
A transparência vem de diversas formas, entre elas destaco: a prestação das contas financeiras, com os apontamentos sobre os grupos de despesas incorridas; a demonstração do nível de atingimento das metas; a movimentação dos recursos humanos; os bens e serviços contratados; os processos de contratações em andamento; o nível de qualidade percebida pelos usuários; o grau de satisfação dos colaboradores e, por fim, as notas explicativas sobre as razões do não cumprimento de metas, as dificuldades operacionais e outras informações relevantes.
Esse procedimento é peça chave no sucesso dos gerenciamentos por Organizações Sociais e se constituem nos elementos essenciais a qualquer processo de avaliação e controle, seja por parte do poder executivo quanto dos demais poderes e órgãos de controle.
2- Incorporação
O termo incorporação tem a seguinte definição: qualidade ou caráter do que é incorporado, integrado, anexado. Utilizo desse termo para registrar um dos mais importantes efeitos do processo de parceria entre a administração pública e as entidades qualificadas como Organizações Sociais. E quem são essas entidades?
São entidades de direito privado, sem fins lucrativos, criadas com a vocação de apoiar o desenvolvimento técnico-científico de segmentos que compõem as políticas públicas de interesse social. A qualificação se dá por reconhecimento da administração pública em se tornar uma entidade capaz de firmar parceria com o poder público e assim contribuir para ampliar a capacidade do estado na execução das políticas públicas, seja na área da saúde, da educação, do desporto ou da cultura. O que, porém é mais importante é justamente a capacidade dessa entidade em incorporar tudo aquilo que lhe é próprio por vocação. Isso quer dizer: se a entidade tem experiência em gerenciar ações de saúde, significa dizer que toda a sua expertise técnica e de gestão será coloca à disposição da administração pública. Mais do que isso, a administração pública irá se apropriar desse conhecimento e transformá-lo em melhores serviços à sociedade.
Esses dois pontos fecham o circuito das “boas práticas de gestão” e fomentam a transformação do círculo vicioso da administração pública em círculo virtuoso, onde os resultados obtidos beneficiam diretamente a população.
Sergio Mansilha
